12月25日，國務院辦公廳印發《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號）（以下簡稱《意見》），提出7方面17項舉措，力求從多個層面提高專項債券的使用效能，從而實現快速有效的資金落地，旨在更好發揮專項債券強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用。《意見》的核心內容解讀如下：

專項債投向領域轉變為“負面清單”和“正面清單”管理模式，有利于地方政府加速投資項目推進。《意見》最大亮點之一就是投向領域變化。一是實行專項債券投向領域“負面清單”管理。將無收益項目、除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發等領域納入清單，未納入的項目均可申請專項債券資金。二是擴大專項債券用作項目資本金范圍，并實行“正面清單”管理。將數字經濟、低空經濟、量子科技、北斗等新興產業基礎設施，城市更新、保障性住房等納入清單。《意見》也同步提高專項債券用作項目資本金的比例，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%提高至30%。

專項債審核機制重大變革，允許經濟大省等開展專項債券項目“自審自發”試點。《意見》下放專項債券項目審核權限，“自審自發”試點地區包括北京市、上海市、廣東省、江蘇省、浙江省、等十省（含計劃單列市）以及雄安新區。試點地區滾動組織篩選形成本地區項目清單，報經省級政府審核批準后不再報國家發展改革委、財政部審核，可立即組織發行專項債券。對“自審自發”以外地區，《意見》完善項目審核“綠色通道”機制，前期通過審核的在建項目，無需重新申報，經省級政府審核批準后可直接安排發行專項債券。此外，專項債審核節奏也從原先的一年一審（通常集中于四季度）改為“常態化申報、按季度審核”，這也將有效加快專項債項目審核效率。

《意見》強調“加快專項債券發行使用”，“盡快形成實物工作量”。《意見》針對加快專項債券發行使用共提出三點意見：一是“加快專項債券發行進度”，要求提前安排發行時間，及時完善發行計劃，因此，2025年專項債發行節奏預計將較2024年明顯前置；二是“加強專項債券資金使用監管”，要求省級財政部門要建立定期調度機制，督促項目主管部門和項目單位加快資金使用；三是“加強專項債券資金使用監管”，要求加快完善專項債券資金監管機制，對專項債券資金實施穿透式監管。

《意見》對防范專項債償付風險重視度明顯提升，提出做好專項債券項目融資收益平衡。除項目收入、政府性基金預算收入外，明確了調度其他項目收入、項目單位資金和專項債券項目財政補助資金用于償還專項債本息，嚴防專項債券償還風險。近年來國債與地方債付息支出比重逐年增大，專項債付息占第二本賬的比重上升；省際分化趨勢也愈發明顯，存在一定的潛在風險。本次《意見》確定了省級政府承擔兜底責任，并強調可安排財政補助資金償還本息，意味著或將可通過第一本賬一般公共預算收入（以稅收收入為主）償還專項債，這不僅擴大了專項債償還的安全邊際，還擴大了未來專項債規模提升的空間。

《意見》強調強化專項債券全流程管理，建立專項債券償債備付金制度。完善專項債券償還機制方面，《意見》提出，鼓勵有條件的地方建立專項債券償債備付金制度，“自審自發”試點地區要加快建立償債備付金制度；嚴格落實專項債券項目主管部門和項目單位責任，抓好專項債券項目收入征繳工作，保障專項債券償債資金來源。

總體來看，《意見》一是大幅擴大了專項債的投向領域和資本金使用范圍；二是擴大了專項債償付的安全邊際，為未來專項債規模打開空間上限創造了條件；三是下放部分地區專項債審批自主權、明確往年通過申請的在建項目無需重復申報、并從一年一審變為“常態化申報、按季度審核”。這三項改革有助于解決近年專項債符合條件的項目缺乏、發行節奏偏慢的堵點，有助于顯著提升專項債使用效率。

《意見》針對專項債各環節優化后，后續政策重點或放在落實上。《意見》是對過去多年以來專項債券發行使用環節的一次總優化，涉及投向、預算平衡、審核管理、發行使用、管理監督等方方面面。同時，考慮到《意見》是在專項債提前批下達之前發布，2025年專項債發行或可通過上述新機制，擴大投向和加速落地，對穩增長起到更加直接的效果。展望明年，在提高財政赤字率的基礎上，專項債限額預計提升，而本次新政進一步擴大了專項債投向領域、實行負面清單管理、提高用作資金本的比例以及下放審核權，意味著廣義財政的支出力度將明顯增強，且財政資金形成實物工作量的進程將提速。結合中央經濟工作會議提出“各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度”的要求，2025年專項債發行和使用可能也將加速，對經濟全年開局起到支撐效果。